中国法治新征程新坐标

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习近平总书记在党的二十大所作的报告是中国共产党人在全党全国各族人民迈向全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻发出的政治宣言和奋斗纲领，是马克思主义中国化时代化的光辉篇章。党的二十大报告对新时代法治建设的历史性成就作出了精准概括，以前所未有的体例和篇幅对未来五年法治建设的主要目标任务和工作重点作出系统部署，为法治中国建设标注了新的历史坐标。

一、法治中国建设开创新局面

党的二十大报告从五个方面对过去五年和新时代十年法治建设的重大成就和伟大变革进行了精辟概括，指出“社会主义法治国家建设深入推进，全面依法治国总体格局基本形成，中国特色社会主义法治体系加快建设，司法体制改革取得重大进展，社会公平正义保障更为坚实”，等等。归结起来就是，“法治中国建设开创新局面”，中国法治建设站在了新起点，踏上了新征程。

二、新时代法治中国建设的目标任务

党的二十大报告分三个阶段、从三个时间节点擘画了法治中国建设的远景目标、总体目标、未来五年的主要目标任务。

远景目标：从2035年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。从中国式现代化的内涵来看，一个现代化的强国必然是法治强国，社会主义现代化国家全面建成之时，也将是法治现代化实现之日。

总体目标：从2020年到2035年基本实现社会主义现代化，其中包括基本建成法治国家、法治政府、法治社会。

未来五年的主要目标任务：未来五年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期，这一时期法治领域的主要目标任务是：“中国特色社会主义法治体系更加完善”，为实现基本建成法治国家、法治政府、法治社会的总体目标铸就理论、制度和实践基石。

三、坚持全面依法治国，推进法治中国建设

在党的历次全国代表大会报告中，党的二十大报告首次把法治建设单列为一个重要部分进行重点论述和重要部署，充分体现了全面依法治国的重要地位和重大意义。这一新体例新格局具有划时代里程碑意义。

这一部分设有六段，前两段是总论，后四段是分论。总论第一段强调全面依法治国的重大意义：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”

总论第二段提出全面依法治国的根本要求和整体布局：“我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，围绕保障和促进社会公平正义，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化。”

分论包括四段，就坚持全面依法治国、推进法治中国建设的主要任务和重点工作作出部署。一是“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，二是“扎实推进依法行政”，三是“严格公正司法”，四是“加快建设法治社会”。在这些任务和工作中，突出强调要坚持依宪治国、坚持依宪执政，坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇，要统筹立改废释纂，以良法促进发展、保障善治。

四、在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家

党的二十大报告创造性地提出“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”的战略命题。其核心要义是把经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、国防军队建设、党的建设，国家治理、政党治理、政府治理、军队治理、社会治理、“一国两制”、对外事务等纳入法治轨道。这就必然要求法治先行、高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家修好法治之路、铺好法治之轨、畅通法治之道，以良法善治引领、规范和保障社会主义现代化国家建设行稳致远。

（作者系中国法学会党组成员、学术委员会主任）

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用最严密法治保护区域性生态环境

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党的二十大报告指出：“我们要推进美丽中国建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。”我国国土辽阔、地理类型多样，一些重要区域的生态保护修复对于国内乃至国际生态环境保护具有特殊重要意义。建设人与自然和谐共生的美丽中国，应坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的重要理念，不断健全完善法治体系、提升监管执法效能、加强司法支撑，用最严密法治保护区域性生态环境。

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从系统工程和全局角度寻求生态环境治理之道

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改革开放之初，我国面临的生态环境问题主要是局部环境污染和自然资源破坏问题。这一时期，我国主要针对单个生态环境要素的污染防治，出台了大气污染防治法、水污染防治法等专门性法律；对生态环境要素的保护，主要依据森林法、草原法等自然资源开发利用相关的法律。在生态环境监督管理上，实行国务院生态环境保护部门统一监管与地方县级以上生态环境保护部门及相关部门监管相结合的方式。随着跨越若干行政区的流域、高原区域的环境污染和生态破坏等区域性生态环境问题的出现，以往这种生态环境治理的思路和方式出现了一些难以应对的问题。

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习近平总书记指出，“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，不能再是头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘，而必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”。生态系统内各生态环境要素是相互关联的有机整体，从根本上解决区域性生态环境问题，必须坚持从系统工程和全局角度寻求新的治理之道。党的18以来，党中央陆续印发《长江经济带发展规划纲要》《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》等重要文件。以法治方式推动区域性生态环境保护和可持续发展，需要认真总结区域生态治理实践中行之有效的政策和制度，以实现区域生态环境保护和可持续发展为目标指引，立足区域生态系统整体保护而非单个生态环境要素保护进行法治布局，协调地方政府间的利益需求，从而形成区域性生态环境保护的共治格局。

发挥立法对区域性生态环境保护的规范引领作用

现阶段，宪法以及环境保护法体系为区域性生态环境保护奠定了立法基础。环境保护法通过规定跨行政区域联合防治协调机制，为区域性生态环境保护搭设了整体框架；草原法、森林法、野生动物保护法、水土保持法等法律对区域内单个生态环境要素保护提供了规范依据；一些地方性法规，如长江、黄河流域的省级水源涵养保护条例、水污染防治条例等，对本地区的生态环境保护工作进行了规制。与此同时，以系统观和整体论视角观之，目前的立法还存在生态环境要素保护单行法立法分散化、部门化以及地方立法碎片化的局限，为更好开展区域性生态环境保护，急需出台更具操作性和规范价值的专门性立法。

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我国2020年出台的长江保护法，是我国第一部流域性生态环境保护法律。该法以一体化保护长江流域生态环境为目标，从基本原则、规划与管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展、保障与监督、法律责任等方面作了全面规定，为长江流域生态保护和高质量发展提供保障。可见，区域性生态环境保护立法既是规制区域性生态环境保护工作的专门性立法，也是调控区域生态环境保护、自然资源管理与经济社会发展的综合性立法。在现有生态环境保护法律体系下，区域性生态环境保护立法要坚持体系化思维，将维护区域生态正义、保障和实现区域生态安全和生态保护效益作为价值追求，致力于构建统一的区域生态保护秩序；同时，加强与相关立法的衔接与协调，尤其是要与大气、水、土壤等生态环境要素污染防治和保护相关单行法，防沙治沙、防洪以及生物多样性保护等相关单行法相协调，以有效调节法律稳定性与生态环境保护变动性之间的张力。

健全跨区域生态环境保护联合防治和协同保护机制

构建和完善区域内地方政府生态环境保护的联合防治协调机制。地方生态环境监管部门的属地监管是开展区域性生态环境保护的基础和前提。地方生态环境监管部门应严格执法，对突破区域内生态保护红线、环境质量底线或资源利用上限的资源破坏或污染环境行为不姑息迁就、不纵容，并不断优化执法方式提高执法效能。但是，区域生态环境保护的整体性、关联性、公共性与行政区划的分割性、政府利益的内在性存在一定矛盾。因此，为实现区域生态环境质量的整体改善，就需要加强地方生态环境主管部门间的协调配合，逐步建立统一的区域生态环境保护规划、标准、监测和防治措施，以克服属地管理的弊端，避免或减少生态环境执法中容易出现的地方保护主义。实践中，为保护长江流域渔业资源，流域内五省市开展“十年禁渔”执法合作，就是通过连接上下游、联动左右岸而建立的全方位、多领域、深层次的联合执法机制。

优化中央与地方的协同保护机制。我国在一些重要区域设置了生态环境保护督察机构，在重要流域设置了流域主管机构，这些派驻机构与地方生态环境主管部门存在一定的职权交叉。有效保护区域性生态环境，应以区域整体作为执法制度建构基础，不断探索中央派驻机构与地方主管部门间的协同执法模式，比如定期开展联席会议、加强监管执法信息公开和工作交流，逐步打破行政机构间的纵向科层和横向部门职责分工，形成更具包容性、开放性的区域生态环境协同保护机制。

完善跨区域生态环境公益诉讼制度和司法保护协作机制

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司法部门应以高质量司法服务助力区域性生态环境保护，以有效防范和震慑区域内污染环境或者破坏自然资源的违法犯罪行为。为保障和服务长江经济带发展战略、黄河流域生态保护和高质量发展战略，最高人民法院先后出台有关司法保障和服务的司法解释、最高人民检察院出台服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的意见，在案件起诉、案件审判以及司法协作等方面为我国重要区域的生态保护和高质量发展提供全面司法保障。

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完善跨区域生态环境公益诉讼制度。环境公益诉讼制度是有力打击生态环境违法犯罪行为、弥补地方执法不足以及维护环境公共利益的重要制度。我国2014年通过修订环境保护法确立了社会组织提起环境公益诉讼的制度，2017年修订的民事诉讼法和行政诉讼法正式建立了检察环境公益诉讼制度。实践中，为解决区域性生态环境保护的整体性与检察监督的区域性之间的不适应问题，可以针对一些持续时间长、波及范围广、损害后果较严重的区域性生态环境重大、疑难案件，探索建立上级检察机关提起公益诉讼的机制。如此，不仅可以避免各地方检察机关分别提起诉讼导致的起诉标准不统一、检察资源浪费等问题，还能更好发挥检察机关在案件调查、司法鉴定等方面的优势，以及破除因部门或地方干扰可能造成的阻碍，推动区域性生态环境案件的解决。

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完善跨区域生态环境集中审判和司法协作机制。跨行政区域的环境资源案件，由于其损害后果或受害主体涉及多个地区，为避免或减少重复诉讼，可依托专门法院如海事法院、森林法院进行审判，或者对跨行政区域环境污染、生态破坏案件探索实行集中审判制度。对区域性生态环境案件，地方司法部门应逐步统一案件起诉和受理标准、裁量标准以及执行力度。此外，健全地方司法部门之间的环境司法协作机制，在案件检察起诉、立案调查、委托送达、取证、执行以及信息共享方面加强协作，以提高办案效率、节省司法资源。

（作者系中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、法学研究所助理研究员）